De frente a la impunidad: la erradicación de la discriminación racial en el camino hacia las democracias pluriculturales y multiétnicas

Autora: Celina Romany

RESUMEN EJECUTIVO (1)

La incorporación plena de los grupos de afro-descendientes de América Latina y el Caribe en la construcción de un Estado pluricultural y multi-étnico, caracterizado por procesos de una democracia participativa, debe ser parte de una agenda necesaria dentro de la estructura internacional de derechos humanos y estos deben constituirse en el fundamento para el diseño de políticas públicas y de reformas legales apropiadas para enfrentar la discriminación y la marginación de las poblaciones afro-latinas. Dichas políticas, deberán inspirarse en una democracia participativa y multicultural y tomar como base a aquellos actores sociales cuyas voces han estado históricamente silenciadas, de tal modo que el avance en el fortalecimiento del reconocimiento a la diversidad, al pluralismo, a la reconceptualización y validez de la etnicidad y de la identidad permite determinar y respetar el papel de las identidades y de la diversidad étnico-cultural en el contexto de los derechos humanos (2)

La transición a la Democracia: Tiene un impacto directo en el papel de los Estados en prevenir, erradicar y sancionar el racismo y la discriminación racial en nuestra región, luego de haberse superado el contexto de regímenes militares y autoritarios y de repensarse las agendas gubernamentales más allá del fortalecimiento de los derechos civiles y políticos y la forma tradicional de interpretarlos.

El nuevo Estado, debe fomentar la mayor aspiración hacia la igualdad para la asimilación de la diversidad respecto a la pluralidad de identidades silenciadas y excluidas dentro del contrato social. Para ello, se debe tener clara la reconceptualización de la igualdad para poder lidiar con la diferencia mediante el reconocimiento de la relacióníntima entre el pluralismo cultural, racial y étnico y la democracia. En términos del Preámbulo del Proyecto de Declaración y Plan de Acción de la Conferencia Regional de Santiago, “la entidad de las Américas no puede disociarse de su carácter multirracial, pluriétnico, multicultural, multilingüístico y pluralista, y que la amplia diversidad de nuestras sociedades constituye un aporte a la convivencia humana y a la construcción de culturas de respeto mutuo y de sistemas políticos democráticos”.

Las herramientas para esa transición presuponen la remisión de todos los derechos humanos internacionales y regionales que propicien, desarrollen y fortalezcan el pluralismo y los diálogos que dan vida a Estados estructuralmente multiculturales, lo cual, a su vez, requiere de una interpretación expansiva de dichos derechos a partir del reconocimiento de una “ciudadanía política igualitaria”. No debe temerse, por ello, al peligro de separatismo o “balcanización”, sino orientar la mirada hacia las diferencias visualizando las identidades de una manera renovada para entender los derechos humanos, los procesos socioculturales y la superación de la pobreza y marginalidad. La identidad étnica y el desafío de la diversidad deben verse como una forma singular de capital social y cultural, con amplias posibilidades para los pueblos indígenas y minorías afroamericanas, así como para el conjunto social de la región, para enfrentar, incluso, cuestiones como la competitividad y los objetivos de crecimiento económico (Cf. CEPAL).

La situación de los afro-descendientes en la región: En América Latina y el Caribe, la historia del mestizaje ha ocultado los contornos del racismo, de modo que es preciso auscultar las formas peculiares en que se manifiesta el racismo para el diseño de estrategias y remedios eficaces para erradicarlo. Ello es especialmente sensible cuando los sistemas de subordinación instaurados por la conquista, la colonización y las distintas formas opresivas del mundo globalizado de hoy, han tenido un impacto sucesivo al imponer barreras que bloquean el acceso para que los afroamericanos puedan asumir la ciudadanía plena y digna con ejercicio pleno de sus derechos. Para buscar opciones viables de solución, debe actuarse frente a las siguientes dificultades:

La ausencia de datos: Una forma de mantener comunidades aisladas en su marginalidad es cercándolas en la invisibilidad estadística que niega su existencia en los estudios y análisis que sirven de base para definir el marco y alcance de discriminación y racismo, así como para el diseño de recursos legales y políticas públicas de desarrollo social y económico que atiendan adecuadamente el problema a nivel nacional, regional e internacional. Adicionalmente, la literatura estadística sobre las necesidades sociales y económicas de las comunidades afrodescendientes, así como sobre sus derechos y mecanismos de instrumentación, es muy escasa o prácticamente inexistente: con excepción del caso reciente de Brasil, no hay censos demográficos que identifiquen esas comunidades y menos aún, datos disgregados que puedan ofrecer un punto de partida para identificar adecuadamente la marginalidad en toda su extensión.(3) Uno de los pocos estudios es el realizado por CEPAL sobre Etnicidad, Raza y Equidad en América Latina y el Caribe, publicado el 8 de marzo de 2000, el cual refleja un desbalance marcado en la información estadística y bibliográfica entre la población afro-descendiente y la indígena. Adicionalmente, las fuentes de referencia para llegar a los estimados que hace el estudio (150 millones de personas haciendo referencia a su ubicación geográfica así: Brasil 50%, Colombia 20% y Venezuela 10%) no son muy confiables. Además, se percibe en dicho estudio la sobre-inclusión y se hacen generalizaciones para el resto de las comunidades de la región partiendo de los escenarios y fuentes de referencia circunscritas a Brasil. Un estudio tan reciente como ese solo subraya lo evidente: la experiencia regional de invisibilización real de estas comunidades se exacerba y se perpetúa en forma oficial.

Adicionalmente, la poca información que existe no se encuentra debidamente desagregada por raza y sexo.

Otro problema serio es el de la identificación racial y étnica debido al proceso de blanqueamiento que ocurre en nuestras sociedades, ya que si se utiliza la metodología de la auto-identificación, se aumenta el margen de error, siendo más viable usar la metodología que permite al entrevistador identificar la categoría racial (Cf. Costo Inclusión Social BID).

Espacios de invisibilidad: A pesar de que los gobiernos se escudan en sus pronunciamientos oficiales y en disposiciones constitucionales para declarar la inexistencia del racismo, la realidad extraoficial evidencia la racialización de la marginación y la pobreza (CEPAl, 2000), donde en la mayoría de los países de la región, los afro-americanos son totalmente invisibles como grupo puesto que no se compilan datos ni censos que permitan evaluar adecuadamente su realidad social; la población en general, desconoce la historia de marginación, los prejuicios y el sistema económico en que descansa así como el aporte a la vida cultural que dichas comunidades han realizado porque un efecto inmediato de esa invisibilidad es que perpetúa el prejuicio y la desinformación.

Políticas de desarrollo nacional: Las políticas de desarrollo se dan sobre bases asimilistas/integracionistas que impiden que aquellas comunidades que no se conformen a los diseños homogenizantes puedan participar activa y adecuadamente, lo que las margina de la economía. El mismo Banco Interamericano de Desarrollo señala que en las zonas geográficas donde se ubican mayorías negras no existe infraestructura para servicios básicos, se hallan aisladas en materia de comunicaciones y transporte y las únicas inversiones son las que se hacen en economías de enclave como las plantaciones bananeras, la minería y la extracción de la madera. El Documento Antecedente al Foro de la Pobreza, auspiciado por dicho Banco, ha identificado claramente esos y otros obstáculos al desarrollo de estas poblaciones marginadas.

La intersección de raza y género: La invisibilidad descrita y la inadecuada protección de los derechos humanos de las comunidades afro-descendientes adquiere una dramática proporción cuando se aborda el tema de las múltiples subordinaciones que sufren las mujeres de dichas comunidades. Ha sido gracias al movimiento global de mujeres que se ha podido cuestionar y denunciar, mediante informes paralelos o “sombra”, incluso ante denuncias en sistemas regionales e internacionales de protección de los derechos humanos, la discriminación y marginación sistemática a que está expuesta la mujer, lo cual ha permitido la derogación de leyes discriminatorias por razón de género, así como la aprobación de programas de acción afirmativa. Sin embargo, se debe agregar que los grupos de mujeres y movimientos feministas no han incorporado plenamente las realidades particulares de la mujer afro-descendiente, debido a la ausencia de un reconocimiento amplio a la diversidad dentro del feminismo y del grupo de mujeres que ostenta un mayor poder en el esquema internacional (dentro del marco político nacional e internacional, el racismo es primordialmente “masculino”, mientras que el “sexismo” es fundamentalmente “blanco”). A nivel internacional, el marco de implementación y monitoreo de derechos atiende exclusivamente “asuntos de la mujer” y no examina las intersecciones y su impacto en los derechos de la Convención de la Mujer. Ante ese cuadro, no debe sorprendernos que la mujer afro-descendiente es la más olvidada y afectada por el racismo; realidad que se ha comenzado a documentar en Brasil y Colombia, por ejemplo.

El lenguaje que debe incorporarse en las legislaciones nacionales es uno que hable de derechos que reconozcan no tan solo la igualdad de condiciones entre el hombre y la mujer que pertenecen a grupos discriminados racialmente, sino que provean derechos y recursos legales a las mujeres que sufren una discriminación múltiple y “agravada” como la define el Proyecto de la Declaración de Santiago, lo cual debe obligarnos a que se disagrege la información concerniente a estas mujeres e incorporar legislación que reconozca la intersección y que los sistemas de protección internacional de derechos humanos incorporen dicha realidad mediante un protocolo interpretativo (Grupo de Expertos, Croacia, 2000).

Leyes y políticas gubernamentales: Un sistema de impunidad: Los Estados han creado un sistema de impunidad ante las violaciones de discrimen racial al negar el acceso al sistema judicial vía omisión de recursos legales: la ausencia de mecanismos jurídicos o administrativos adecuados para canalizar los reclamos de discriminación racial agudiza aún más la formalidad de los principios de igualdad en que descansan.

Algunos países han hecho esfuerzos normativos y de política gubernamental para hacer frente a estos obstáculos, pero no se han materializado efectivamente en la práctica (Ecuador, Perú, Uruguay, Colombia, Venezuela, Costa Rica). Aún cuando puedan haber derechos constitucionales, no existen marcos legales para poner en vigor ese derecho constitucional o no se han promulgado leyes penales contra la discriminación; en muchos casos, no existen tampoco recursos judiciales eficaces o mecanismos de indemnización a disposición de los sectores de la población afectada.

El papel de la Sociedad Civil

En la medida en que en el contexto social y político no se reconozca la existencia del problema de discriminación, este se seguirá atendiendo como un asunto marginal, lo cual conlleva un problema de legitimidad por el nivel de desconocimiento de la existencia de leyes antidiscriminatorias que explica la virtual ausencia de reclamaciones ante los organismos designados. De ahí la importancia de que la sociedad civil esté posicionada y capacitada para hacer de esa legislación un capital social.

Algunos casos ilustrativos nos lo muestran Brasil, Argentina y Colombia. En el primero, la dramatización de la realidad de marginación y extrema pobreza fue revelada cuando la Federación de Asociaciones de Asistencia Social y Educación (FASE) demostró que los índices de desarrollo humano tabulados por el PNUD necesitaban ser desagregados por raza, o el trabajo realizado por ONG`s como SOS y GELEDES que han descubierto algunas instancias racistas en la aplicación de la justicia, ofreciendo un impulso organizativo a las comunidades para que puedan promover las reformas legales necesarias. En argentina, el uso que la comunidad judía le ha dado a la legislación sobre discrimen racial y a los denominados crímenes de odio, así como la existencia de una estructura gubernamental como el Instituto Nacional Contra la Discriminación, Xenofobia y Racismo, ilustran la importancia de una sociedad civil fortalecida haciendo valer estos derechos. En Colombia, luego de un debate intenso y de la reinterpretación del concepto de etnicidad, los afro-colombianos residentes en el sector rural de las tierras bajas del Pacífico lograron su inclusión en el artículo 55 de la Constitución Colombiana como parte de los grupos a quienes se les debe garantizar derechos de manejo y administración de la tierra y de sus recursos naturales.

El Papel del Derecho Internacional en materia de derechos humanos en la construcción de los planes nacionales de igualdad racial en la diversidad

La identificación de las bases sustantivas que prohiben la discriminación racial ocupa un lugar preeminente dentro de un esquema que asigna jerarquía a los derechos dentro del andamiaje de los derechos humanos que constituye la estructura fundamental para prevenir, remediar y sancionar adecuadamente la discriminación racial en el contexto de los órganos internacionales de promoción y protección de los derechos humanos. Es así como la protección contra la discriminación racial es reconocida como un derecho jus cogens (derecho de aceptación universal).

* Igualdad, no discriminación y el recurso de acción afirmativa

Un recorrido por todas las convenciones de derechos humanos identifica prohibiciones contra el discrimen racial y la utilización del concepto de igualdad como ruta paralela. Sin embargo, debe formularse una interpretación expansiva del concepto de igualdad que se ajuste a la reconfiguración actual de fuerzas y agrupaciones sociales que transcienden, incluso, las fronteras nacionales. Para lograr ese objetivo, debe evaluarse críticamente el concepto de Estado-Nación, así como una reconceptualización del andamiaje de los derechos humanos que sirva de base para la construcción de Estados multiculturales que viabilicen procesos democráticos de diálogos genuinos que permitan a las personas asumir su individualidad por medio del prisma de su identidad cultural, racial, étnica y de género.

Los conceptos tradicionales de tolerancia se han quedado cortos. Debe procurarse la elaboración más amplia posible de una política de reconocimiento que se base en respeto afirmativo y en una solidaridad pluralista, de lo cual deben tomar nota los Estados y los órganos internacionales de protección de los derechos humanos, los cuales están a cargo de dictar las pautas para legislar y poner los derechos humanos a la altura de los tiempos.

* La Convención sobre Discriminación Racial y la Acción Afirmativa

La virtud de esta Convención está en su especificidad con el tema, lo que la convierten en el marco interpretativo extensivo que garantiza una serie de recursos de acción afirmativa. Además, al ser más amplia, provee un marco normativo orientador en relación con otros instrumentos internacionales.

La acción afirmativa presupone un trato desigual que busca promocionar la diversidad y el remedio de las desigualdades producto de procesos sociales y económicos discriminatorios y elabora fronteras temporales para esos efectos. El consenso más reciente a nivel gubernamental sobre el tema de la acción afirmativa, plasmado en el Proyecto de Declaración y Plan de Acción elaborado en la Conferencia Regional de las Américas (diciembre 2000), avala las mismas como medida de elaboración de estrategias, programas y políticas.

La acción afirmativa puede tener múltiples formas y manifestaciones, como la asignación de cuotas, que es una de las más radicales. Sin embargo, lo vital es que siempre exista claridad en los objetivos que se persiguen con la acción afirmativa para que haya una estrecha correlación entre ambos. Además de remediar, esta acción procura promocionar una diversidad que enriquece una sociedad pluricultural y multi-étnica.

Es quizás, en las estructuras de poder político, donde la acción afirmativa tiene mayor presencia ante la historia de marginación electoral y política. De ahí que se han impulsado políticas de alfabetización para el uso efectivo del derecho al voto o se han reestructurado los distritos electorales de modo que se concentre el poder político en zonas geográficas donde residen minorías, lo que ha generado una mayor cantidad de candidatos afro-americanos electos.

* El Sistema Interamericano

Existe una tendencia y necesidad de integrar el sistema regional de promoción y protección de los derechos humanos con el sistema universal, así como la aplicación e interpretación de instrumentos internacionales a partir del principio pro hombre establecido en el artículo 29 de la Convención Americana, el cual no limita la protección de los derechos humanos a esa fuente específica, sino que la amplía a aquellas obligaciones internacionales o nacionales de las cuales emane mayor protección en favor de la víctima. De hecho, la incorporación de otros tratados al sistema regional ha constituido la práctica de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, lo cual ha sido reforzado por la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos mediante su competencia consultiva.

Sin embargo, el historial de casos sobre racismo es prácticamente inexistente debido a la negación de los Estados y a la ausencia de organización de la sociedad civil sobre este tema. De hecho, una de las áreas a reforzar es la educación en torno a la existencia de un sistema regional de protección de derechos humanos para que sea utilizado másefectivamente para responsabilizar a los Estados por la impunidad existente.

La Comisión Interamericana realizó el Estudio sobre Acción Afirmativa, 1999, para determinar su compatibilidad con los sistemas de cuotas que se han impuesto para garantizar la representación de mujeres como candidatas para cargos públicos propulsados en Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Perú y Venezuela.

El Sistema Interamericano también puede empezar a documentar e impulsar las reformas legales nacionales necesarias mediante su sistema de Relatorías. Así por ejemplo, en la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, se determinó la negación del racismo por parte de la mayoría de los Estados. Esta situación justifica ampliamente, recomendar el nombramiento de una persona relatora sobre racismo.

Otros aportes al tema, son la definición de la igualdad y no discriminación abordada por la Comisión en el contexto de los artículos que versan sobre la naturalización y los pronunciamientos de la Corte Interamericana en su opinión consultiva de 1984. Otro caso paradigmático ante la Comisión fue el de Andrews v Estados Unidos (1997), en que tuvo que lidiar con el problema racial en el contexto del procedimiento judicial que culminó con la imposición de la pena de muerte.

* Interdependencia de los derechos civiles/políticos con los derechos económicos/sociales

Los derechos económicos y sociales reconocidos en el Pacto de Derechos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, así como en el Protocolo Adicional a la Convención Americana en esa materia, constituyen una plataforma que, junto con la Convención sobre la Discriminación Racial, ofrece un marco de derechos humanos particularmente relevante ante la creciente debilidad de los Estados frente a las corrientes de capital transnacional. Se requiere con ello de una normativa de derechos humanos que haga justiciables y verdaderamente ejecutables los derechos civiles y políticos de la igualdad y no discriminación dentro de un marco de interdependencia con los derechos económicos y sociales.

* Fortalecimiento de la democracia: Emergencia de la democracia multi-cultural

Es en los países en que se han unido esfuerzos de la sociedad civil y de sectores gubernamentales más conscientes que se han sentado las bases de la visibilidad y participación que deben tener las comunidades de afro-descendientes. La necesidad de articular una política estratégica con otros grupos marginados, indispensables en la creación de dicha base multicultural ha quedado también evidenciada.

Ejemplos del fortalecimiento de la democracia dentro de esos parámetros nos lo da el caso de Colombia con el proceso de la Asamblea Constituyente que sirvió de instrumento para que los grupos indígenas tuvieran una participación más amplia y para que los afro-colombianos insertaran sus demandas para ser contadas dentro del censo nacional. Otra muestra es el caso de Costa Rica, donde la movilización de fuerzas sociales arrojó resultados positivos en el contexto de la recopilación de la información, pieza medular para el diseño de políticas públicas.

* Recomendaciones (4)

En este campo, las recomendaciones parten desde la compensación por deuda histórica de las consecuencias del régimen esclavista y la creación de un fondo para políticas reparatorias en cuanto a capacitación, hasta el diseño de estrategias que estimulen prácticas positivas que desalienten la discriminación, pasando por la urgente necesidad de realización de censos con información desagregada por etnia, legislación apropiada y campañas de educación y capacitación integral y permanente.

 

(1) Este documento ha sido publicado con el propósito exclusivo de contribuir al debate de un tema de gran importancia para la Región: la exclusión social. Así mismo, para exponer los comentarios y sugerencias de algunas de las partes interesadas. Este documento no pasó por los mecanismos de revisión oficiales del Departamento de Desarrollo Sostenible, ni fue evaluado por el equipo técnico de exclusión social. Por tal motivo, las opiniones y conclusiones formuladas en este documento son de los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial del Departamento, ni la del Banco Interamericano de Desarrollo.

(2) Conclusión de la reunión de los líderes afro-latinos celebrada en Costa Rica, setiembre 2000.

(3) Las ONG´s que trabajan con estas comunidades han desarrollado algunas experiencias a partir de anécdotas, historias y entrevistas dispersas realizadas en escasos estudios. La falta de apoyo financiero y de capacitación dificultan que dichas organizaciones puedan documentar el racismo y la discriminación racial para efectos de fundamentar mejor los llamados informes sombra que cuestionan los informes oficiales que los Estados presentan ante organismos internacionales.

(4) Un elenco detallado de las recomendaciones puede consultarse en el documento original.

Este artículo fue publicado originalmente en la página web del Banco Interamericano de Desarrollo.

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